党的十八届三中全会释放了产业结构深度调整的信号，各地开发区土地利用和管理面临新的挑战。国家土地督察上海局日前就此赴福建省厦门市调研。厦门在建设海峡西岸经济区和深化两岸交流合作综合配套改革试验区的过程中，在引导企业节约集约用地、优化产业布局方面不断探索，同时其开发区也存在用地突破批准范围、低效用地、产业用地调整难度大等问题，调研组针对这些问题一一提出了对策建议。

上世纪80年代，福建省厦门市作为国家设立的四大经济特区之一，就成了改革开放的前沿阵地，开发区建设开展得也比较早。1991年3月国务院批准设立的厦门火炬高技术产业开发区（以下简称“厦门高新区”），是我国首批设立的国家级高新区之一。经过2004年后的清理整顿、拆分合并，截至目前，厦门市共保留9个开发区，批准面积124.84平方公里，约为厦门市陆域总面积的8%，其中国家级的有7个，省级的有2个。

开发区是厦门经济发展的重要支撑。2012年该市各个开发区的固定资产投资合计达1374亿元，集中了全市90%以上高新技术企业，产值3201亿元，占厦门市地区生产总值的31.9%。其中，厦门高新区工业用地固定资产投入强度为5184万元/公顷，工业用地产出强度为2.55亿元/公顷，以占厦门市不到1％的土地面积，创造了厦门市1/3的工业产值。

以用地政策促产业布局优化

在多年建设开发区的过程中，厦门市在土地利用管理方面已经探索出了一批可行的政策措施。

鼓励引导工业用地向园区集中。2003年，厦门市出台了《关于停止审批单独选址工业项目用地的通知》，要求新增的一般性工业用地，都必须在工业区内选址，对于投资额小于1000万元、生产工艺无特殊要求的工业项目，不予单独供地。2011年，厦门市出台了《进一步推动产业集聚发展的实施意见》，积极引导增量工业用地向开发区集中。截至目前，厦门市90%以上的工业项目实现了在工业区内选址建设，促进了相关产业的集聚发展。

整合优化岛内外产业用地布局。根据岛内外一体化发展战略，厦门市实行岛内“退二优三”、岛外“强二进三”政策，以“按行业定位工业园功能，按行业引导产业空间集聚”为原则完善产业规划。厦门市政府对各开发区土地实行“统一征地、统一开发、统一出让”，整合土地资源，调整产业布局。一是引导岛内工业企业向岛外的园区集中。岛内开发区对已落户的工业企业进行产业升级，由加工制造型为主向以研发、营销、服务为主转变，同时，积极推进岛内原有工业企业搬迁到岛外，按行业入驻相关园区。二是鼓励岛外园区向专业化方向发展。岛外各开发区根据不同的功能侧重点，承接岛内企业的搬迁改造，在实现产业升级的同时，积极推进“产业定位明晰、配套功能到位、规模效应突出”的专业化园区建设。

探索创新土地利用和管理模式。一是提高工业项目用地控制指标标准。厦门开发区土地出让合同约定的投资强度明显高于区外用地。厦门高新区出让土地的实际投资强度每亩达到258万元，是福建省平均值（每亩111.2万元）的2.32倍。二是积极盘活开发区低效用地资源。按照“退一、优二、进三”的原则，将淘汰的产业用地集中收回后，优先保障发展第三产业和高新技术产业的用地需求。三是积极推进厂区集中布局和现有资源空间拓展。厦门高新区建设了179幢5层～11层的标准化厂房，面积达到222.8万平方米；翔安工业园区东海科技园充分利用周边水域，在水面上设计建设了34层建筑高度达到140米的高脚楼，拓展了用地空间。

园区存在突破范围和土地低效利用等问题

综合近年来土地督察和专项调研情况看，厦门市开发区在土地利用和管理方面还存在不同程度的问题。

突破批准范围现象较为突出。一是以点带面，扩大范围。翔安工业园区批准面积仅为1.62平方公里，但实际规划的园区发展范围达33.84平方公里，为批准范围的21倍。二是“政区合一”，全域发展。海沧台商投资区批准范围为63.16平方公里，但实际实行“政区合一”管理模式，将186平方公里行政辖区全部按开发区规划管理。三是“一区多园”，多点开发。翔安工业园区、同安工业园区、厦门高新区批准范围共50.31平方公里，但实际规划范围为130.11平方公里，为批准范围的2.6倍，其中，厦门高新区内部工业集中园区块多达8个，实际发展范围为批准范围的3.1倍。

土地低效利用的情况依然存在。一是部分开发区土地资源整合度不高。海沧保税港区、象屿保税区、象屿保税物流园区以及厦门高新区内的保税物流中心等海关特殊监管区域和保税监管场所，总面积仅13.34平方公里，其中象屿保税区最小，仅0.63平方公里，功能重复，土地资源整合度低。二是部分项目批而未供。海沧台商投资区T项目、PX项目和港区项目由于金融危机、环境风险隐患、岸线整治投资滞后等各种原因，现阶段仍未供地，导致6.58平方公里土地批而未供，约占海沧台商投资区总面积的10.4%。三是部分土地闲置。2013年土地例行督察发现，仅集美、翔安2个区共12个项目存在土地闲置问题，大多位于开发区范围内，面积达0.85平方公里。

产业用地调整和退出机制尚需完善。一是产业用地调整难度大，影响产业布局整体效果。目前，集美台商投资区、翔安工业园区、同安工业园区等还存在大量纺织、化纤等劳动密集型、低附加值产业，国内和省内相应的产业梯度转移机制尚未形成，同时受土地、资金、交通、劳动力成本增加等因素影响，新、旧产业争地现象在厦门较为突出。二是产业用地退出机制不健全，增加了产业转型升级难度。厦门市开发区项目中列入国家《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》的占比很小，传统产业、低端产业比重过高，且缺少有效的用地退出机制，增加了产业转型升级的难度。其中以发展高新技术产业为主的厦门高新区中，列入高新技术产业的项目用地也仅占整个区用地面积的11.5%。

建议将产业用地纳入全域范围统一规划

2011年9月，国务院批复《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》，明确了厦门未来一段时期应进一步利用地缘优势，依托台商投资区和重点产业园区，建设先进制造业和新兴产业基地的路子。基于这一发展战略，提出如下建议：

淡化四至范围，纳入统一规划。限定开发区建设范围是基于不同历史阶段享受政策优惠、实行封闭管理的必然结果，但随着土地规划管控作用的发挥和土地资源市场化配置的完善，开发区已无政策优势，在特定区域内发展产业的传统模式已不适应厦门市当前的状况，也不是未来全国范围内开发区的发展方向。建议国家探索实施淡化开发区公告四至范围的相关政策，在做好各项建设规划衔接的基础上，将产业用地布局纳入行政区全域范围内统一规划，解决用地空间和布局问题。

土地优先支持升级换代产业。应针对战略性新兴产业指导政策，出台国家层面相配套的土地供给政策，在新增建设用地日趋紧缩供给的情况下，优先支持符合产业升级换代发展方向的新兴导向产业。探索建立产业用地的退出机制，逐步淘汰占地多、产出低、耗能大的低水平工业项目，对新增工业用地的产业导向严格把关，防止部分落后产业以新兴导向产业的名义获得土地，杜绝限制类、禁止类产业在开发区“落地生根”。

疏堵结合，严格管控。“疏”指的是健全完善供地方式。在法定最高出让年限内，可探索工业用地不同年期“弹性供地”模式，根据用地单位经济指标和生产态势，作为申请延期使用土地的标准。“堵”指的是充分利用现有土地资源。应研究解决各种原因下导致的土地批而未供突出问题，盘活存量土地资源。同时，依法严格处置闲置土地，对未达到法定收回条件的闲置、低效利用工业用地，优先纳入土地储备库，优先供应于引入的新项目，确保土地利用合理高效。（作者：国家土地督察上海局 赵毓芳 罗秉良 杨旋）